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日前闭幕的十一届全国人大常委会第三十次会议没有表决《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（下称《草案》），这意味着关于征地补偿制度的修法进程将延续到下一次审议。
全国人大常委会法工委副主任阚珂日前对媒体表示，目前关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见，《草案》二审阶段将主要细化和明确征地补偿的计算方法。这为下位法条例的颁发，又留下一线悬念。
如何理解集体土地征收补偿的性质？集体土地征收补偿制度改革的争议在哪？如何完成十八大报告中提出的“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”目标？带着这些问题，《第一财经日报》日前专访了中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉，他认为，征地纠纷的背后，是城市化进程中“土地增值收益”如何分配的根本问题。
纠纷根源在于增值收益如何分配
第一财经日报：《土地管理法》修订的背后是复杂且为数众多的征地补偿纠纷，集体土地征收补偿纠纷从何时开始的？
仝志辉：对农村集体土地的征收补偿，要从人民公社化之后有了集体土地说起。1978年农村改革之前，补偿办法主要有货币补偿、招工安置和转为城镇户口三种办法。由于土地征收数量少，纠纷相应也较少。
1978年农村改革之后，农村集体土地补偿的纠纷数量逐步攀升。1986年，《土地管理法》的通过使得征收农村集体土地有明确法律依据，补偿逐步趋于制度化。
法律规定按原有用途补偿，实际上是在城乡二元分割结构下，将农民生计标准限定为以农业为生，这就使得补偿标准过低。农民失去土地保障后，生产和生活风险急剧增加。此外，基层政府往往不能够足额发放补偿，导致农民更加不满。
日报：您认为发生集体土地征收补偿问题纠纷的根源在哪？
仝志辉：所谓的纠纷，主要是被征地的农民和征收土地的地方政府、实际利用土地的房地产开发商、工业用地方以及公共事业用地方之间关于土地增值收益的矛盾。主要表现为补偿数量是否足够、补偿是否能够发放到位。
其背后是补偿究竟要按什么标准来算，应包括哪些方面。更进一步说，也就是在城市化进程中，“土地增值收益”如何分配的根本问题。
日报：如何提高农民的土地增值收益分配比例？
仝志辉：土地增值收益，指的是土地用途从农地转为非农用地，一下子可以实现巨额增值。一方面源于工商业和农业之间产值的巨大落差；另一方面，源于国家对农地用途的保护限制了工商业用地的规模，使得工商业用地供给相对于用地需求总是处于不足的状态；最后，也是最根本的，指工商业发展带来的城市人口聚集、产业聚集使得工商业用地的单位产出远远高于农业用地。
土地增值源于全体国民参与的城市化，农民理应参与分配包括土地增值在内的发展成果。在现行土地征用后的使用制度中，提高失地农民在土地增值收益中的分配比例，可以认为是从整体经济发展成果中拿出一部分补偿农民。对于商业通过“招拍挂”使用的土地，可以认为补偿是来源于土地增值收益。但是工业、公益用地，则来源于现有财政。
补偿要考虑社会保障
日报：现行征地补偿制度存在哪些政策考虑欠佳的地方？
仝志辉：提高对失地农民补偿的一个重要原因，是因为原有补偿制度设计中，仅根据土地原有用途设计了一个倍数的上限，没有考虑对失地农民的社会保障。因为失地农民失去的不仅仅是来源于土地的收入，而且失去了和土地密切相关的就业和社会保障。
现有征地补偿包括三部分，补偿给集体的土地补偿费、补偿给农户的安置补助费和青苗和地上附着物补偿费。相对于土地改变用途后所产生的巨大增值来说，土地补偿费标准偏低。
原有集体土地征收补偿制度改革的争议焦点主要集中在以下三个方面：
一是，土地补偿费、劳力安置费和青苗损失费，是否要与土地增值收益挂钩，还是继续以土地原有用途为准。如果按照原有土地用途补偿，多少倍数为宜，不同地方是否要有不同标准，如果不按照原有用途补偿，又根据哪种客观标准决定。
二是土地补偿费是否要延续过去大部分甚至全部发放被征地农户的做法。
这在实践中存在四个问题：首先，由于不同时间段、同一区域的不同地段土地补偿费标准不一，引发农民竞相向高标准看齐；其次，同一个集体经济组织内部，未被征地农民和被征地农民的土地补偿费分配比例存在问题；再次，由于集体土地权属不清，存在镇、村和村民小组之间竞相截留土地补偿费的问题；最后，如果大部分甚至全部发放给农户，集体经济组织失去土地这一生产要素后，就面临名存实亡的问题。
三是，在原有的土地补偿费、劳力安置费、青苗和地上附着物补偿费之外，是否有必要增加社会保障补偿。是否要在征地补偿环节就对失地农民在社会保障方面的损失进行补偿，是按城市的标准给，还是按农村的标准给。
征收土地交易税和保有税
日报：您对未来出台的条例有哪些预期？
仝志辉：从目前情况来看，这轮修法仅仅为合理的集体土地征收补偿制度开启了有利条件，但并未涉及如何定义和分配土地增值收益这一根本问题。
虽然基于法律上的土地所有者和购买土地一方的市场交易，事实上改变了具体地块土地增值收益的第一级获取者，并由出售者获取了土地增值收益，购买者获取了未来土地增值收益的机会。但代表土地增值收益的全体创造者的政府，仍然可以行使公权力，通过征收土地税，对买卖双方所获收益进行适当比例的收回，并以公共财政的方式在创造者之间进行分配。
同时，土地税不应该是地方税，而应该由中央和各级地方共同分享。对于失地农民的补偿，其根源应该是中央和地方按照一定比例分担的公共财政。当然，给农民的失地补偿部分，只是全部土地税收的一部分，而其他部分理应用于创造土地增值收益的其他社会成员，以及包含失地农民在内的全体国民。
只有按照上述方向设计，未来的集体土地征收补偿条例才能最大限度地实现其减少社会冲突、促进经济社会发展的目标，也才能做到所谓“提高失地农民在土地增值收益中分配的比例”。
